建設基本工作——行政三聯制大綱

領,以完成抗戰建國復興民族之使命。這個目的,在政治方面來講,就是說要養成兩種人才,一種是政治人才,就是主持政令擔負責任亦就是主持機關領導辦事的人才,一種是行政的人才,就是執行政令辦理業務的人才,凡是政治與行政人才,都非從三民主義的信徒基層幹部中鍛鍊出來是不能成功的。這種人必須瞭然於一般機關的常識與辦事的要領,而且還要具備責任心與勤敏服從的能力,方能使工作發生實際效果,拿現代的術語來講,一種就是政務官,一種就是事務官——公務員,這兩種人的職責,是不相同的,當然政務官要懂得事務,事務官亦要懂得政務,而在性質上,是各有其範圍,萬不能籠統概括而論,這就是近代政治的特色。

    更進一步來講,要懂得行政的道理,必要明白 總理權能分別的道理。權與能分別的道理,本來很深奧,但是用最簡單的話來解釋,就是要人民有權,政府有能,我們為奉行 總理人民有權的遺教,所以要訓練人民行使選舉、罷免、創制、複決四權。行使的機構,在中央方面有過渡的國防參議會、國民參政會,以至國民大會的召集,及在省(市)方面的臨時參議會,及將來的省(市)議會,到下層的縣市參議會、鄉鎮民代表會、保民大會,均是民權機關的建立,這種機關就是使人民有權來管理各級政府,各位如果詳細研究,就可以明白人民權力機關建立系統的道理。至於另外一方面,就是要政府有能,要使中央以下各級政府成為萬能的政府,這就是我所要說明的萬能政府建立的道理,又可叫作行政的道理,行政的道理千頭萬緒,我今日擇要來講,就是要闡明萬能政府建立的主要關鍵。依據我十餘年來的經驗,及研究所得的結果,我以為就要實行行政三聯制,即是

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計畫、執行、考核三聯制。這個制度在建國的過程中,是一種十分重要的制度,現在拿其中最主要的原理來做一個說明,詳細的辦法,還要各位負各級行政責任的主管長官,分別研究實施,才能貫徹這個目的。

    這行政三聯制,本來分為計畫、執行、考核三方面。但在意義上是有其相互之關係的,尤其是三者聯繫上整個的作用極其重要,萬不能絲毫忽略的。過去行政上不注意這三者聯繫上的作用,所以發生不少的缺憾。先拿計畫來講,過去中央與地方政府做事不是無計畫的,祗因為那些計畫都是零碎或各別去打算,因之各自擬議,各自執行,不能集中在一個大原則下制定出來,結果祗有枝枝節節,不是各種計畫彼此不聯繫,就是彼此失其輕重緩急之分,甚至彼此發生矛盾衝突或重複浪費的毛病,比方同級機關的計畫若不聯繫,則可有以下的事情發生。如有建設廳令縣修築公路,而修公路需要款項,當縣政府呈請省府財政廳的時候,財政廳就批駁了。這樣祇有使縣長左右為難,這是同級政府計畫不聯繫的毛病。不祗省府為然,中央與地方政府均有犯這種毛病的,以後應設法避免,免得下級為難纔好。

    就算各計畫彼此有了聯繫,計畫與執行方面亦要發生密切的關係,然後計畫方可以行得通。所謂「閉門造車」,正可移作計畫時不顧到執行時所有困難的一句很好的評語,當然可以判斷到事實上是不適用的。機關中許多設計人員,不與實際執行者發生關係,故計畫落空,而真正起草計畫者,又祗是零星分割,鋪敘成篇,既不貫穿,又不為整個統盤著想,故就算計畫行得通,亦祗能頭痛醫頭,腳痛醫腳而已。這種實際起草計畫的人員,在機關中大抵委諸科員,由長官逐層彙集起來,就算是行政計畫了。主

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管長官如果不負實際的責任,審核研究,就隨隨便便以此呈報上級機關;到了真正實行的時候,科員就按照其職掌,開始實施,這正同閉門造車一樣,必有許多計畫行不通,終至半途而廢,乃至前功盡棄,這是現在一般行政最大的毛病。聞得有一個省政府,按照其行政計畫的規定,通令各縣要普遍設立水上警察。有某縣呈報該縣根本無大小河流,不能設立水上警察,而所得到的指令,就是「事關通案,礙難照准」。這樣批示下去,諸位想想,該縣如何能夠執行?這樣計畫與執行不發生聯繫,所以就算有計畫亦是行不通的。這就是計畫不注意人、時、地、物、事的關係,所以無法執行,故計畫要認清對象,然後方可以得到切實執行的效果。

    進一步言,就算計畫妥善,執行而不考核,則真正執行到什麼程度,亦無法知道的,如此執行雖有成效,亦不能繼續持久,貫徹到底的。現在機關中對於考核工作,十分疏忽,祗靠命令與報告書,這都是紙片政治的毛病。上級機關在執行的時候,一待命令出了機關之門,就算事情辦了,責任完了,很少有科學的嚴密考核的方法,這樣如何能辦得通?況且因為沒有人去考核之故,做得好壞,都無從明白與證實,結果必致壞的不被懲處,好的不受獎勵,這樣下去,不負責任的人,就儌倖了,或者反得志起來,肯負責的人就灰心了,遇事就祗有消極應付,是非優劣因此漸漸失了標準,這樣就是官僚主義成長的真正原因,我們要打倒官僚主義,就要著實去做考核的工作。

    以上所列舉的,就是過去我們不注意行政三聯制所發生的缺憾,我們以後應該想方法去糾正才好。

    現在從正面來講,如果明白行政三聯制的相互作用與其聯繫上整個的作用,則行政上必可發生極大

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的效果,比方以造房子為例,造房子有新舊兩種的做法。舊式的做法,即房東自己定了主意,雇了一個包工或若干工人即行建築,結果常是用錢多而不合用,更談不到美觀了。新式的做法,先找一個專門設計的建築師,全盤籌畫,打好圖樣,然後去找執行這個圖樣的包工,照樣動工建築,建築師則派人去監工,恐怕包工有不依照圖樣偷工減料的毛病,並且可以糾正錯誤。房子造好了,然後由房東點收。政府方面亦施行行政監督,如機關中之上級機關然,看看這個房子是否依照建築法規去做,然後手續方算完成。所以現代建築能夠突飛猛進,就是實行這種三聯制的好處,建房子為然,行政又何嘗有兩樣呢?所以在實行三聯制的行政中,在計畫之先,應先看看以前執行考核的結果,因時、地、人、物、事而設計,在執行的時候,也要忠實去實現計畫,不可自作聰明,左右刪改。在執行當中或執行之後,要嚴密考核,不許那一部分有著官僚主義祗知應付的毛病,然後又將執行和考核的結果為下次擬訂計畫作參考,如此循環不斷,一貫連穿下去,方可以收三聯制的實效,這就是三聯制的整個性的作用。明白了這種作用,再以堅強的精神繼續不斷的來實行到底,則行政效率,自必蒸蒸日上了。

    現在把這行政三聯制分開來討論,先談第一步重要的工作,即是關於設計方面的工作。我在五屆七中全會中曾經提出中央設計局的設置,該局設置之後,現有的各種設計機關,當然須要調整,將來如何與各級行政機關及考核機關在縱的或橫的方面,保持最緊密的關係,亦當於該局內容及組織上詳細研究擬訂。現在所講的是設計的原理,我們必先要懂得設計的道理,然後有了機構之後,對於設計的組織及設計的人才,纔可以充分運用,得到如期的效果。現在各種機關中,並不是沒有設計人員的設置,可是

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最近更新於 2014-08-28