建設基本工作——行政三聯制大綱
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大都忽略了設計的原理,所以設計就不能收到很大的效果。這種行政三聯制,在題目上已經表明其範圍了,現在我們要了解設計的原理,就要明白政治的設計之中,可以分作三大部分的設計:第一種是行政的設計,第二種是經濟的設計,第三種是國防的設計,這三種設計的性質是有區別的,大抵各國對於國防的設計早已另立機關,如軍委會或國防部等組織之類,至於經濟的設計,在實施經濟計畫的國家中,以蘇聯所組織的國家設計委員會為最有效果,這種經濟的設計,其對象十分具體,不涉及普通行政範圍,而以各種直接舉辦之經濟事業為主,與所謂行政的設計,除自身執行者外,大都要經由各級政府而後可以付諸實施者,就大不相同,我們現在初次創辦,設計的主要範圍,除了軍事設計部分以外,其他大概行政及經濟範圍所管轄的各部門都包括在內,黨務有關部分,亦應一並設計。其實國防軍事設計的原則,亦不過如此。為什麼要這樣分法呢?就是因為他們本身的性質不同,所以設計也有分別,現在先作一個分別的討論。
要明白行政設計的原理,首先要分別行政計畫與經濟計畫不同的地方,擇要來講,經濟計畫是以經濟事業為對象,是具體的,直接辦理的,有數目字的,其成敗立刻可以表現出來,比如一個工廠,其辦理情形,在年終結算的時候,就很容易表現其成敗,然而在行政上,比方編組保甲,其成敗就不容易立刻表現出來,當然行政計畫中還有許多可以用數目字表現出來的,不過一則行政部門的種類太多,二則要經過各級政府的努力方能夠在人民身上表現出來,所以比較經濟計畫繁雜得多,我們現在所擬設的中央設計局,當然連經濟及財務的設計等也包括在內,不過更因此而增加其複雜的性質,我們因為現在經
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濟事業還不十分發達,而行政方面急於要創造各級的萬能政府,所以不能不從行政及經濟兩方面同時改造,等到將來國家經濟事業相當發展的時候,或者要分立一個中央經濟設計局,也未可知。故我們目前要從事於各級行政的改造的設計,應與經濟的設計同時並進,以為實施計畫政治與計畫經濟的基礎,那是很明顯的道理。因此可以說我們的中央設計局與蘇聯國家設計委員會,其主要的目的,不是完全一樣的,他們的目的,是要為其經濟各期五年計畫設計,我們的設計,則要從行政與經濟各部門同時來做,可以說經濟的與行政的設計同時並行的。
要明白行政設計的原理,其次就要分別軍事計畫與行政計畫不同的地方,大體來講,軍事計畫以國防需要為主,按計畫配合預算,自然不能受普通理財原則之限制,要作量出為入的打算。至於行政計畫,就大不相同了,因為行政計畫在時間方面比較的不如軍事的緊迫,故可以受預算的限制,世界上除了英國之外,都是採取量入為出的預算的,因為行政計畫要受預算的限制,所以最先要知道國家有多少預算經費,然後辦多少事業,或者因為收入短少的緣故,就要採取分期分區的計畫,我們中國現在是一個量入為出的國家,所以計畫中亦要作量入為出的計畫,現在實行新縣制,我所以規定各省要於三年內完成,就是顧慮到財力人力的準備步驟,亦可以說是以計畫符合預算的辦法,這就是行政計畫與軍事計畫不同的地方。
不過這是經常的原理,現在世界各國除了交戰國之外,也都是在一種戰爭準備之中,故預算與計畫的關係,不能不受軍事的影響,量入為出的國家,往往因為軍備費用的龐大而變為量出為入了。但是除
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了軍備或戰費與及戰爭有直接關係的行政部門而外,一般預算,仍有拘束一般行政計畫的性能,故我在提出設置中央設計局的案由上,對於中央設計局仍有「由中央設計局主持預算之審定,使計畫與預算不致分離」的說明。故我們的預算除了軍費及建設費外,其餘中央各行政部門及地方行政,仍當遵守預算與計畫聯繫的原理。
現在有許多主管官不明白這個道理,往往先把計畫給我批示,並不附列預算,這種辦法有兩種毛病,第一種是其計畫也許是對的,但是一時無此財力人力去舉辦,而又不去想出分期辦理的辦法,使我要為他們重新考慮,多一道麻煩;或者我稍為疏忽,先行批准計畫,然後他們才將預算送來,設或預算太大,便不能實施,或者使我前後批文不能相同,這都是中國主管官不守常規不懂計畫與預算聯繫的原理。第二種毛病,就是在不知預算與計畫均有年度的限制的,這一星期送一計畫,下一個月送一計畫,小則破壞預算與計畫的完整性,大則缺乏全盤的考慮,即所謂整個計畫無法制成,這種事情,用於臨時發生的事件則可,通常如此,則是不明白計畫完整性的所致,這實在不可以為法,希望各級主管官多為留意。
上面已經說明計畫與預算聯繫的道理,但是還要進一步去研究,到底如何去聯繫呢?就是要有控制預算的方法。我們各級政府不是沒有預算,不過大都不懂得控制預算的道理。現在編造預算的方法是如何呢?就是把各級的概算加減起來,使收支適合為止,這並不能明顯的表明我們的政策所在,以後要做計畫政治或計畫經濟,那就是要依據現在的抗戰建國綱領,分別緩急,指定每年度的中心工作,由此中
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心工作將歷年來的預算作成百分比,如教育佔預算百分之幾,內政又佔百分之幾等,然後詳細研究本年度應注重者何事,廢置者何事,而增減預算的百分比,由整個預算的百分比,就可以看出我們的政策何在,我們行政的重心何在。沒有預算的百分比,簡直就是一盤爛帳,愈看愈糊塗,每年度的預算,我們就無法看得清楚,也無法把我們的計畫實現出來。以後中央方面,應由中央設計局經過詳細調查研究之後,製成各部門預算的總百分比,並說明其理由,各部門應依照這個百分比及年度中心工作編造概算,再送中央設計局審定,以免重複浪費之弊。在中央方面我自己一定要看預算的百分比及各部門的中心工作,在各地方當局,如省主席、縣長亦應照此辦理,不可由各廳局科自己去代擬代行,使變成科員政治的毛病,如各級行政長官都能照此辦理,政治才能走入正軌。
上面所講的都是現代政治的核心,如果這個道理不明瞭,則一切政治,必不能得到預期的效果。
明白了計畫與預算關係之後,就設計的本身而言,卻有政務設計與事務設計的區別,又可以叫作總的設計與部分的設計,現在各種機關中的設計組織,所以不能夠得到靈活的運用,原因是不懂得這個道理。總的設計,就是設計的設計,要眼光遠大,包含一切,認識職責與時機,比方建造房子,房東應有一個設計的設計,然後建築師方可以做他的技術的設計。建房子總的設計是什麼呢?就是房子的地點、用途、材料、建築費,以及房間的多少,均須有大體的規畫,然後建築師方有根據去打圖樣,若果你對一個建築師說:我要建築一座房子,就叫他去設計,自然他的設計不能合你的意思了。現在各機關對於設計人員的處置,就用這個辦法,或者任他自己自由設計,與主管官的政策絲毫不發生關係,怎樣能夠
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